HHCR-2023-01003
懷政辦發(fā)〔2023〕5號
懷化市人民政府辦公室
關于印發(fā)《懷化市煙葉產業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃
（2023年-2027年）》的通知
有關縣市區(qū)人民政府，市直機關各單位，中央、省在懷有關單位：
《懷化市煙葉產業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃（2023年-2027年）》已經市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真遵照執(zhí)行。
懷化市人民政府辦公室
2023年2月20日
懷化市煙葉產業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃
（2023年-2027年）
隨著全國煙葉發(fā)展形勢由控轉穩(wěn)、由穩(wěn)轉增的變化，懷化煙葉產業(yè)迎來重要的發(fā)展機遇。為全面落實煙草行業(yè)高質量發(fā)展新要求，充分發(fā)揮煙葉產業(yè)對懷化國民經濟發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要作用，穩(wěn)步推進懷化煙葉恢復性發(fā)展，特制定本規(guī)劃。
一、指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)領，緊緊圍繞湖南煙葉“1134”工作舉措和懷化煙葉恢復性發(fā)展總目標，積極響應市委“奮起二次創(chuàng)業(yè)”號召，服務懷化國際陸港建設發(fā)展戰(zhàn)略，將懷化煙葉產業(yè)培育成推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的重要抓手，打造成湖南煙葉發(fā)展“湘西北山地特色煙葉高水平示范區(qū)”的重要支撐。堅持“政府主導、煙草主體、煙農主力”穩(wěn)產保供機制，遵循“以需定產、集約發(fā)展、創(chuàng)新驅動、綠色生態(tài)”四大發(fā)展原則，夯實“高標準煙田、高素質煙農、高效率煙基、高合作煙社”四大要素保障，聚焦“種、采、烤、分、收”五個生產環(huán)節(jié)，推動煙葉生產“五化發(fā)展”（標準化管理、專業(yè)化服務、機械化作業(yè)、綠色化生產、數(shù)字化轉型）?？茖W定位，優(yōu)化布局，高效統(tǒng)籌，走出一條符合懷化實際的煙葉產業(yè)發(fā)展道路，把懷化煙葉恢復性發(fā)展自然優(yōu)勢轉化為高質量發(fā)展勝勢。
二、發(fā)展原則
——以需定產原則。堅持以市場需求為導向，不斷挖掘山地生產潛力和煙葉品質特點，以特色和品質贏得市場青睞和訂單增量，嚴格按照工業(yè)訂單組織生產，防止增速過快，避免“大起大落”。
——集約發(fā)展原則。計劃增量向核心和重點煙區(qū)傾斜，打造一批以“萬擔鄉(xiāng)、千畝村”為主的煙葉產業(yè)帶。完善培育機制和扶持政策，不斷提高新型種植主體生產經營水平，使其成為種煙“生力軍”。
——創(chuàng)新驅動原則。堅持創(chuàng)新第一動力，讓新理念、新技術、新模式貫穿煙葉生產經營全過程，在烤煙品種優(yōu)選、大田優(yōu)管、品質優(yōu)秀等方面取得新突破，在節(jié)約生產資源、降低成本費用等方面取得新成效。
——綠色生態(tài)原則。絕不以污染生態(tài)環(huán)境和犧牲糧食安全為代價發(fā)展煙葉。倡導“綠色防控”，減少農藥、化肥使用，開展地膜回收；理順“種煙能穩(wěn)糧”“抓煙能促糧”協(xié)同關系。構建科學合理的產業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局。
三、目標任務
（一）規(guī)模總量
按“五年兩步走”計劃，推進全市煙葉產業(yè)規(guī)模化發(fā)展。
第一步： 2023年至2025年，全市煙葉產業(yè)規(guī)模穩(wěn)定至2個基地單元，煙葉產量10萬擔（芷江4.5萬擔，靖州3.5萬擔，新晃2萬擔），建成“萬擔鄉(xiāng)”7個（芷江4個、靖州2個、新晃1個）、“千畝村”17個（芷江12個、靖州3個、新晃2個）。穩(wěn)定種植主體900戶以上，戶均規(guī)模45畝以上；發(fā)展新型主體300戶左右，戶均規(guī)模不少于70畝，種植占比不少于50%。
第二步：2026年至2027年，全市煙葉產業(yè)規(guī)模繼續(xù)壯大至3個基地單元，煙葉產量15萬擔（芷江7萬擔、靖州5萬擔、新晃3萬擔），建成“萬擔鄉(xiāng)”10個（芷江5個、靖州3個、新晃2個）、“千畝村”25個（芷江14個、靖州8個、新晃3個）。穩(wěn)定種植主體1200戶左右，戶均規(guī)模50畝以上；發(fā)展新型主體415戶左右，戶均規(guī)模100畝左右，種植占比不少于60%。
（二）煙葉質量
大力發(fā)展武陵秦巴煙區(qū)醇甜香型山地特色煙葉，持續(xù)開展高端卷煙原料定制化開發(fā)研究，力爭工業(yè)需求方由1家增至2家以上，煙葉訂單量由4萬擔增至15萬擔以上，實現(xiàn)供銷平衡。利用近3年時間，將全市上等煙比例提高至70%以上，中部上等煙比例提高至45%以上，上等煙比例和中部上等煙比例接近全省平均水平，收購均價（含補貼）達到17元/斤以上，煙葉收購等級合格率達到80%以上，工業(yè)需求結構滿足率達到95%以上，備貨交接等級純度達到80%以上，實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價。
（三）煙基投入
按“五年兩階段”步驟，持續(xù)推進高標準煙田建設和高效率煙基投入。
第一階段：2023年至2025年，基本煙田規(guī)模和煙基配套設施滿足全市10萬擔的烤煙產能，其中劃定基本煙田永久保護區(qū)8.4萬畝，核心煙田占比達到60%以上，完成高標準煙田建設3100畝；投入煙基項目3377個，投入資金1.33億元，含新建烤房1112座，改造升級烤房590座，配套煙夾1550套，新增標準育苗大棚10個，新增分級工場10個，擬采購農機105臺套。
第二階段：2026年至2027年，基本煙田規(guī)模和煙基配套設施在“十四五”的基礎上持續(xù)擴充，滿足全市15萬擔的烤煙產能，其中累計劃定基本煙田永久保護區(qū)12萬畝，核心煙田占比達到65%左右，完成高標準煙田建設5000畝，3個產煙縣各建成1個1000畝以上集中連片的高標準煙田示范區(qū)；累計投入煙基項目5697個，投入資金2.32億元，含新建烤房1962座，改造升級烤房890座，配套煙夾2650套，新增標準育苗大棚20個，新增分級工場20個，擬采購農機155臺套。
（四）社會效益
五年力爭累計收購煙葉50萬擔以上，煙葉產前投入（不含煙基）1.5億元。力爭實現(xiàn)煙農累計收入8.5億元左右，戶均年收入達20萬元以上，畝均年利潤達2000元以上。力爭累計銷售煙葉50萬擔以上，上繳煙葉稅1.6億元以上。力爭創(chuàng)建省級優(yōu)秀煙葉示范合作社3個以上，專業(yè)化育苗、烘烤、分級實現(xiàn)100%全覆蓋，專業(yè)化機耕占比達到80%以上，專業(yè)植保占比達到60%以上，煙農畝均用工降到20個以內。促進煙葉產業(yè)為煙農增收、鄉(xiāng)村振興、經濟發(fā)展作出積極貢獻。
四、工作舉措
（一）推動基本農田向高標準農田轉變
高標準農田建設是國家重大專項建設，是落實糧食安全省長責任制考核的重點工程。市縣兩級政府和有關部門要把煙田保護納入到耕地保護大格局，把煙葉生產納入到重農抓糧的大格局，統(tǒng)籌考慮，以煙促糧，以糧穩(wěn)煙，一體發(fā)展。
1.完善基本煙田永久保護區(qū)劃定?；緹熖镉谰帽Ｗo區(qū)劃定成果要能得到充分利用，各部門要通力配合，將我市已有4.2萬畝基本煙田永久保護區(qū)納入國土空間一張圖管理，規(guī)定耕種用途，防止煙田流失。保護措施要付諸于實際行動，在“面積不減少、質量不降低、用途不改變、生態(tài)不破壞”的前提下，科學開展煙糧輪作，形成“煙糧互補”的穩(wěn)定格局。基本煙田保護區(qū)域要持續(xù)擴充，充分考慮產業(yè)持續(xù)壯大，煙糧合理輪作等因素，增補擴充基本煙田永久保護區(qū)，為優(yōu)化布局和煙基投入做科學指引。
2.加強高標準煙田管護利用。市縣煙葉生產組織機構要繼續(xù)履行相應責任，落實好管護主體，壓實管護責任，建立管護體系，安排專項經費，統(tǒng)籌推進基本煙田永久保護工作。各產煙縣有關部門要促進“互聯(lián)網+”、大數(shù)據(jù)、人工智能、遙感等信息技術在煙田建設管理中的應用，創(chuàng)新提高基本煙田永久管護效率。各產煙縣政府要根據(jù)湖南省兩煙協(xié)調領導小組年度考評要求，將基本煙田永久保護工作納入煙葉工作考核內容。
3.推進高標準煙田建設。統(tǒng)籌大農業(yè)項目資源，在基本煙田永久保護區(qū)內，以“宜機化、小改大、零改整”為目標，以百畝以上連片區(qū)域為單元，加快推進高標準煙田建設。按照“歸并田塊、平整田面、地連片、田成方”的要求，開展輕中度土地整理，確保整理后單丘田塊面積達3至8畝。實施耕地質量提升行動，持續(xù)開展土壤改良、地力培肥與治理修復，不斷提升高標準煙田質量。
（二）推動普通煙農向新型主體轉變
當前農村空心化、農民老齡化、農戶兼業(yè)化的趨勢明顯，種植主體不斷流失，產業(yè)發(fā)展基礎不牢。穩(wěn)定種煙隊伍已成為全省乃至全國目前面臨的重要問題，其關鍵在于抓好種植專業(yè)戶、家庭農場等新型主體培育。
1.配套扶持政策。加大對新型主體扶持力度，優(yōu)先滿足種植計劃、煙田流轉和專業(yè)服務。將新型主體培育納入職業(yè)煙農培育管理，實行按級別差異化補貼，激勵爭先晉級、提升水平。從煙葉稅中提出專項資金，用于新型主體完全成本保險、烘烤保險試點及產業(yè)綜合體示范片建設等。爭取地方政府將土地流轉、金融信貸、稅費減免等惠農政策向新型主體傾斜。
2.強化教育培訓。建立健全“教育培訓、認證管理、政策扶持”三位一體的職業(yè)煙農培育體系，開展青年煙農回引工程，讓煙農成為一個有含金量和吸引力的職業(yè)。鼓勵產煙縣煙草部門聯(lián)合當?shù)芈殬I(yè)院校合作辦班，出臺政策鼓勵畢業(yè)生返鄉(xiāng)種煙創(chuàng)業(yè)。鼓勵煙葉技術員通過“煙農夜校”、現(xiàn)場示范、走訪入戶、視頻推送等多種形式，分階段為新型主體提供技術指導。
3.提升作業(yè)效率。建立土地流轉、勞務用工和農機作業(yè)服務平臺，著力解決種煙區(qū)域碎片化、生產雇工難、機械作業(yè)難等問題。圍繞高標準煙田建設、成熟高效農機配置、煙夾推廣應用和新能源烤房改造升級等四個重點，推進新型主體生產設備不斷提升。大力實施煙田宜機化改造，研發(fā)和引進適用農機具，在連片區(qū)域內大力推進機械化作業(yè)，提高勞動生產效率，減少人工投入，降低生產成本。
4.指導用工管理。引導新型主體強化成本管控意識，加強生產過程用工管理，合理確定雇工數(shù)量，科學調配勞動用工，最大限度減少用工成本支出。指導新型主體記錄各環(huán)節(jié)農事作業(yè)內容和生產成本費用開支，以小改小革促進系統(tǒng)集成，持續(xù)改善生產方式和管理模式，不斷提升煙葉生產經營水平。
（三）推動粗放式煙基補貼向精細化煙基投入轉變
煙基建設資金已統(tǒng)一納入產區(qū)煙草部門煙葉生產投入，并直接攤銷成本，與煙葉計劃增量、投入產出效益水平掛鉤安排。粗放式煙基補貼既浪費有限資源，又影響長遠發(fā)展，只有向精細化轉變才有利于當下。
1.盤活“家底”。各產煙縣煙草部門要開展煙基項目大調查，尤其是要對“星羅棋布”的烤房摸清家底。針對使用年限已到、無維修價值的烤房要積極申報核銷，為申報新烤房騰出空間；對未到使用年限，尚有維修價值的烤房要及時改造維修，盡量節(jié)省煙基投入；針對閑置可用的烤房，可通過布局引導、補貼運費等方式，重新投入使用。同時，各產煙區(qū)要積極探索煙基項目“以租代養(yǎng)”綜合利用方式，維持設施設備的“生命力”。
2.高效投入。堅持“主攻存量、審慎發(fā)展增量”的原則，將有限的資源投入到最大效益產出、最關鍵環(huán)節(jié)當中。以老舊烤房設備升級改造為主，新建裝配式新能源烤房為輔，保障產煙區(qū)烘烤能力（每18畝煙田、48擔煙葉配置1座烤房）。以實用高效為原則，有計劃、有步驟、有重點地加大煙站分級場地改造和設施配套，完善分級設施配套水平（每萬擔配齊400平方米分級場地，60張帶標準光源的雙人分級桌）。按照“新建適度從緊、盤活現(xiàn)有資源”的原則，育苗設施以老舊設施維修更換為主，適度安排少量新建計劃（每1000畝煙田配置1個標準育苗大棚）。根據(jù)現(xiàn)有農機使用狀況、合作社管理運營能力、農機研發(fā)進度，以點帶面，推廣成熟機械，擴大適用農機試點應用，適當補充農機存放管理場地。
3.嚴格管護。協(xié)調各產煙縣政府落實省政府政策要求，按照5%左右的比例，從煙葉稅中提取設施專項管護資金，用于煙基管護。各產煙縣政府要支持解決“兩場”設施用地矛盾，明晰產權主體和管護主體，促進基礎設施管護政策落實落地。推進煙基項目網格化管理，實行設施設備使用現(xiàn)狀動態(tài)監(jiān)管，建立基礎設施有償管護機制，在“兩場”設施顯眼位置張貼管護責任牌，同步開展定期考核，確保管護責任落實到位。
（四）推動“小農耕作”向“煙社合作”轉變
我市煙葉生產依然存在技術水平不高、機械化程度較低等“小農經營”諸多弊端，合作社“合而不作”“自我造血不足”等問題突出，離“生產在戶、服務在社”的要求相差甚遠。建設合作緊密、服務專業(yè)、規(guī)范運行的煙葉專業(yè)合作社對推動我市煙葉產業(yè)發(fā)展必將起到關鍵作用。
1.規(guī)范合作社設立。按照“一個基地單元對應一個合作社”“一個產煙縣至少一個合作社”的標準推進煙葉專業(yè)合作社建設。相關部門要依法依規(guī)對現(xiàn)有合作社全面評估，“名存實亡”或年檢不合格的合作社，要按程序依法注銷。合作社要對社員名單全面清理，根據(jù)實際出資情況和社員大會決議，將不合格人員及時清退出去，將懂技術、會經營、敢管理的人才吸引進來。合作社領導機構及章程要全面完善，將理事、經理及出納等管理人員進一步職業(yè)化、脫產化，將資金出入、人員異動、盈余分配等重大人事和財務運行機制進一步規(guī)范化。
2.協(xié)助合作社經營。各產煙縣政府要從返還煙稅中提取專項資金，扶持合作社發(fā)展建設。當?shù)剞r村經營管理部門要加大對合作社的業(yè)務指導、項目扶持、信息服務和人員培訓力度，指導合作社監(jiān)事會實施年度內部審計、建立成員賬戶、規(guī)范盈余分配及會計記錄、做好合作社驗收評估。當?shù)仉娏Σ块T要重點保障合作社專業(yè)化烘烤用電問題，烘烤用電可按涉農電價予以優(yōu)惠（煙葉烘烤用電執(zhí)行農業(yè)生產電價，其他電價按照國家電價政策執(zhí)行）。當?shù)亟鹑跈C構可對合作社開展信用評價，建立信用檔案，統(tǒng)一授信，加大對合作社的信貸支持，滿足合作社的金融服務需要。當?shù)毓ど?、稅務、交通等部門要及時落實國家及省規(guī)定的合作社登記、稅費繳納、鮮活農產品運輸?shù)确矫娴膬?yōu)惠政策。
3.督導合作社運行。各產煙縣要按照“生產在戶、服務在社”的建設要求，督導合作社開展專業(yè)化服務。合作社要成立育苗、機耕、植保、烘烤、分級、運輸?shù)攘鶄€專業(yè)隊伍，按照簽訂協(xié)議→技術培訓→服務準備→服務實施→驗收評價的流程開展服務。相關部門要加大對合作社服務收費價格的監(jiān)管，通過市場調研、成本測算、多方商議、公示公告等方式確定合理收費標準，確保專業(yè)化服務正常開展，煙農得到實惠。煙葉部門及煙農要從服務過程組織、標準執(zhí)行情況、煙葉質量水平等多角度開展檢查和考核，按結果兌現(xiàn)專業(yè)化服務補貼，保證服務質量。
五、保障機制
（一）政府組織保障。市縣煙葉生產組織機構要明確專門人員負責煙葉生產工作，狠抓工作落實，協(xié)調處理矛盾問題，穩(wěn)步推進當?shù)責熑~產業(yè)發(fā)展。市縣兩級政府和相關部門要“以發(fā)展為大局，以產業(yè)為己任”，既分工明確，又密切協(xié)作，不斷促成振興懷化煙葉產業(yè)發(fā)展的強大合力。（責任部門：市農業(yè)農村局、市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（二）扶持政策保障。縣鄉(xiāng)兩級政府要利用返還煙稅，出臺政策，解決煙農輔導員工資、烤煙異地運輸、烤房主體維修等相關費用；對在煙葉生產及煙基建設等方面工作積極、成績突出的單位和個人予以獎勵；綜合考慮種植規(guī)模、煙葉質量、科技示范等因素，對適度規(guī)模戶、示范帶動戶、優(yōu)質優(yōu)產戶等優(yōu)秀煙農予以獎勵。各產煙縣政府要返還一定比例煙稅到產煙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有效擴充村集體經濟，提高村委會抓煙積極性。煙草部門要在規(guī)范的前提下，加大煙葉生產投入補貼力度，年度產投補貼占收購正價比例維持在20%左右，從購苗補貼、土壤改良補貼、專業(yè)化植保、烘烤及分級服務補貼、農藥免費發(fā)放、代繳保險、防災減災等多個維度，不斷提高煙農種煙積極性。當?shù)亟鹑诓块T要積極出臺惠農貸款政策，重點向煙農宣傳適合的信貸產品，為信用良好、種植穩(wěn)定的煙農提供便利的金融服務。（責任部門：市稅務局、市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（三）生產技術保障。市煙草專賣局負責根據(jù)“高端卷煙定制化開發(fā)”等需方要求，制定全市煙葉生產技術標準和實施方案，負責對各產煙縣執(zhí)行土壤保育、控氮控密、三深兩高、餅肥增香、成熟采收、分類編竿、“烤熟烤黃烤香”“專分散收”等關鍵技術情況進行考核。縣煙草專賣局負責配齊基層站點技術力量，每800畝至1000畝配備1名網格管理員，從備耕到收購全程為煙農提供技術指導。各產煙縣煙葉專業(yè)合作社每800畝至1000畝配備1名煙農輔導員常年駐守各種煙鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對煙農日常生產進行技術輔導。（責任部門：市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（四）專業(yè)服務保障。各產煙縣政府、煙草專賣局及煙葉專業(yè)合作社共同發(fā)力，借助高標準煙田項目和信息網絡平臺，引導形成“煙農自主、村鎮(zhèn)協(xié)調”的土地流轉模式，逐年探索“土地租賃、入股分紅”的土地經營模式，切實解決煙農租地難、租地貴問題?？h煙草專賣局負責設備維護，合作社出資出力，在各產區(qū)實現(xiàn)“專業(yè)化育苗、商品化供苗”全覆蓋。縣煙辦負責烤房主體的維修，縣煙草專賣局負責烤房的新建和設備的更換，合作社負責烤房設備的日常維護和管護、農民烤師的聘任及烘烤物資的準備，并向煙農提供“采編烤”一體化服務。市縣兩級煙草專賣局負責分級質量把關及場所設備準備，合作社負責分級人員培訓及聘任，并向煙農提供專業(yè)化分級服務。（責任部門：市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（五）煙基設施保障。各產煙縣煙草專賣局聯(lián)合縣煙葉生產組織機構負責煙基項目的組織實施，對工程進度和工程質量把關，確保按質按量交付使用?？h鄉(xiāng)兩級政府及煙葉生產組織機構負責烤房、育苗工廠、分級工廠等煙基設施建設用地準備，利用返還煙稅列支用地租金、“三通一平”、電力適配、入戶電路安裝、烤房主體維修等費用，確保不發(fā)生產權糾紛、用地糾紛等問題。合作社向煙農收取烤房租金，用于解決烤房主體維修、門窗及小零件更換等問題。各產區(qū)要按照5%左右的比例，從煙葉稅中提取設施專項管護資金，作為煙基項目維保維護經費，由縣煙辦?？顚Ｓ谩＃ㄘ熑尾块T：市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（六）風險防控保障。各產煙縣煙草專賣局與氣象部門密切合作，在煙葉生產投入中列支經費，至少建設1個人工防雹/降雨作業(yè)點，必要時開展防雹作業(yè)和人工降雨；要實現(xiàn)氣象信息和氣象資料共享，定期向煙農推送氣象信息，提前應對災害天氣。各產煙縣電力部門要為煙葉生產提供電力保障，開展新建烤房電網改造、烘烤設備電能替代項目試點、烘烤前電力檢修、烘烤期電力搶修等工作，降低停電事故損失。農業(yè)植保和市場監(jiān)管部門要落實監(jiān)督責任，嚴禁含有“二氯喹啉酸”、 重金屬超標以及國家禁用農藥在煙田使用。各產煙縣煙草專賣局要積極開展綠色生物防控技術推廣，采取“預防為主、綜合防治”為主要方針的生態(tài)防控策略，降低煙葉重金屬、農殘、除草劑殘留危害，保障煙草生態(tài)安全，探索開展煙桿及時拔除及回收利用研究，提倡煙葉綠色生產。市縣兩級保險機構要在落實現(xiàn)有保險政策基礎上，聯(lián)合市縣兩級煙草專賣局積極開展“全成本保險”“烘烤損失保險”“烤房財產綜合保險”“煙葉生產人員雇主責任保險”“煙葉貨運保險”等試點，不斷提高煙農抵御自然災害能力。（責任部門：市煙草專賣局、市農業(yè)農村局、國網懷化供電分公司、市市場監(jiān)管局、市氣象局）
本規(guī)劃自公布之日起施行。
附件：1.懷化市未來五年（2023年-2027年）烤煙產業(yè)布局規(guī)劃
2.懷化市未來五年（2023年-2027年）烤煙新型種植主體培育計劃
3.懷化市未來五年（2023年-2027年）高標準煙田建設規(guī)劃
4.懷化市未來五年（2023年-2027年）煙葉生產基礎設施累計投入
